調(diào)撤率100%：“沒有判決”的法庭背后

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《中國新聞周刊》記者/張馨予

發(fā)于總第1099期《中國新聞周刊》雜志

“2022年全年結(jié)案319件，調(diào)撤率100%，無一判決?！苯?，湖北省高級人民法院在其微信公眾號發(fā)表文章稱，九畹溪人民法庭近年來深耕訴源治理，狠抓調(diào)解工作，“愿做‘沒有判決’的法庭”。

實際上，除了九畹溪人民法庭，全國多地法院的調(diào)解率都在近幾年出現(xiàn)明顯提升。哈密市融媒體中心6月24日發(fā)布的報道顯示，2023年以來，哈密市兩級法院調(diào)解成功率達(dá)到%?！度嗣穹ㄔ簣蟆?月20日的報道指出，安徽省績溪縣人民法院2022年以來的調(diào)解成功率達(dá)到85%?？κ彩腥嗣穹ㄔ汉坪比嗣穹ㄍピ谌ツ臧l(fā)文，稱其2022年1月至6月共調(diào)解案件310件，調(diào)解率100%。

糾紛在訴前就成功調(diào)解，是各地法院調(diào)解率提升過程中的一個明顯趨勢。在九畹溪人民法庭2022年319件結(jié)案案件中，就有120件是以訴前調(diào)解的方式處理的。

今年2月，最高人民法院立案庭庭長錢曉晨表示，訴前調(diào)解成功量自2019年以來，以年均83%的增幅持續(xù)增長，2022年訴前調(diào)解成功895萬件，同比增長%。

中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授曹建軍對《中國新聞周刊》指出，訴前調(diào)解已經(jīng)成為法院多元化解決民事糾紛的重要手段。全國法院調(diào)解成功量的持續(xù)提升現(xiàn)象，在一定程度上反映出司法實務(wù)對訴前調(diào)解方式的旺盛需求。不過，曹建軍認(rèn)為，也有必要反思這一司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)的背后是否存在異常的推動因素。

在民事訴訟法學(xué)者、北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授肖建華看來，“口號司法或政績司法不是司法的追求，公正公平解決糾紛，迅速高效解決糾紛，才是司法的目的”。

“從源頭上減少訴訟增量”

武漢市洪山區(qū)人民法院立案庭庭長楊慶九擔(dān)任法官已逾32年，在他的印象中， 近幾年法院調(diào)解成功率的顯著提高是從推行“訴源治理”開始的。

訴源治理機(jī)制由法院系統(tǒng)率先提出和倡導(dǎo)。2019年2月27日，《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要(2019—2023)》(以下簡稱《意見》)發(fā)布實施，首次提出訴源治理的概念，將訴源治理列為今后五年人民法院至關(guān)重要的改革任務(wù)，要求“堅持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推動從源頭上減少訴訟增量”。

在此背景下，各地法院積極探索訴源治理的方法，訴前調(diào)解成為當(dāng)前糾紛解決的重要手段。

楊慶九告訴《中國新聞周刊》，就訴前調(diào)解程序而言，如果兩方當(dāng)事人都愿意訴前調(diào)解，法院會通過調(diào)解平臺，將案件指派給相關(guān)的調(diào)解組織或者調(diào)解員，在線上或是線下進(jìn)行調(diào)解。如果調(diào)解成功，達(dá)成調(diào)解協(xié)議，將由法院進(jìn)行司法確認(rèn)，賦予調(diào)解協(xié)議的強制執(zhí)行效力。

最高法披露的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，對接法院的調(diào)解組織和調(diào)解員分別達(dá)到萬家和萬名，在線調(diào)解糾紛量累計3832萬件。

曹建軍認(rèn)為，包括訴前調(diào)解在內(nèi)的訴源治理在我國萌發(fā)乃至勃興，有其深層原因和內(nèi)在動力。

我國的糾紛目前呈現(xiàn)出“案多人少”的嚴(yán)峻形勢。在當(dāng)代中國社會變遷與轉(zhuǎn)型的背景下，糾紛數(shù)量激增，從2004年起，法院受理案件的數(shù)量一直在持續(xù)增長，在2016年和2019年先后突破2000萬件、3000萬件。與此同時，案件的增長速度顯著大于法官人數(shù)的增長幅度，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，積案問題嚴(yán)重，法官人均辦案數(shù)量畸高。

為提升司法審判的效率與質(zhì)量，我國已經(jīng)著手采取一系列內(nèi)外措施進(jìn)行改革，包括增加法院人財物供給、分類管理法官人員編制、改革審判方式和管理流程、運用信息化辦案手段等。曹建軍說，法院針對“人少”一端幾乎窮盡內(nèi)外手段，現(xiàn)在自然將眼光放在矛盾的另一端即“案多”問題。非訴糾紛解決機(jī)制的運用和發(fā)展就屬于從源頭化解糾紛的根本舉措。

實際上，調(diào)解本就是一種根植于我國歷史文化傳統(tǒng)的糾紛解決方式。曹建軍指出，我國存在無訟少訟、互讓和解的文化傳統(tǒng)和社會心理，社會糾紛在源頭階段與基層空間存在訴外化解的潛在可能。

目前來看，訴源治理確實有明顯的成效。近兩年，楊慶九所在洪山法院的調(diào)解成功率已經(jīng)達(dá)到65%左右。他說，“從我個人來說，法院的民事案件如果沒有這個調(diào)解成功率，法官的壓力要大很多?！彼J(rèn)為，基層法院把調(diào)解工作做好，上訴就不會多，上級法院的壓力也會變小。

除了減輕法院辦案人員的工作量，在北京瀛臺律師事務(wù)所律師王正陽看來，訴前調(diào)解還會節(jié)約當(dāng)事人的成本，包括金錢成本和時間成本。時間成本方面，訴前調(diào)解的時間遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于法院判決的時間，通常在一個月左右，少則幾天，而案件通過一審、二審，至少需要半年以上的時間。金錢成本方面，訴前調(diào)解不收取費用，相比普通民事案件的訴訟費，也能減少當(dāng)事人的金錢成本。

許夏剛剛經(jīng)歷過一次訴前調(diào)解，她對訴前調(diào)解程序的流暢印象深刻。6月下旬，她在拼多多下單了一批零食，吃過之后腹瀉數(shù)次，核查后，她發(fā)現(xiàn)食品中超過10包都已經(jīng)變質(zhì)。在與商家協(xié)商無果后，許夏選擇線上起訴。提交后，糾紛很快就轉(zhuǎn)到訴前調(diào)解，調(diào)解員迅速于線上在許夏和商家之間進(jìn)行調(diào)解，并協(xié)商了700元的賠款?！斑@是我第一次起訴，意料之外的高效。從起訴到調(diào)解結(jié)案，三天解決，只跑了一趟法院?！痹S夏告訴《中國新聞周刊》，訴前調(diào)解確實加快了訴訟效率。

此外，王正陽告訴《中國新聞周刊》，訴前調(diào)解可以不讓雙方當(dāng)事人矛盾激化?！鞍讣坏┻M(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)，雙方當(dāng)事人往往會劍拔弩張，甚至激烈爭吵。而爭議解決的核心目的是解決矛盾，不是激化矛盾。因此，訴前調(diào)解在一定程度上可以讓雙方當(dāng)事人的關(guān)系得到緩和。”

王正陽還指出，訴前調(diào)解一個更為根本的優(yōu)勢，是調(diào)解協(xié)議經(jīng)過司法確認(rèn)后，可以達(dá)到和判決書一樣的法律效力。如果一方拒絕執(zhí)行調(diào)解書的內(nèi)容，另外一方也也可以申請法院強制執(zhí)行。

調(diào)解率的“內(nèi)卷”

盡管多地法院的調(diào)解成功率提升是大趨勢，但九畹溪人民法庭在2022年實現(xiàn)100%的調(diào)撤率，全年無一判決，仍顯得格外突出。

王正陽認(rèn)為，九畹溪人民法庭的高調(diào)解率具有特殊性。九畹溪人民法庭位于湖北省宜昌市秭歸縣九畹溪鎮(zhèn)，是基層法院的派出機(jī)構(gòu)。王正陽說，九畹溪人民法庭的性質(zhì)決定了其全年的案件量不大，并且案件更多可能是鄰里糾紛，本身沒有太多復(fù)雜的爭議，因此更容易被調(diào)解。

曹建軍指出，九畹溪是旅游風(fēng)景區(qū)，案件量本身就少，借助山區(qū)淳樸民風(fēng)和村級基層組織的協(xié)助，相比于其他地區(qū)而言更容易達(dá)到百分百的調(diào)解率，“案件量小、爭議標(biāo)的小、法律問題相對簡單，均使得調(diào)解成功率的提升相對而言更加簡單”。

不過，曹建軍也表示，調(diào)解成功率高到100%的程度，也可能有法院業(yè)績和創(chuàng)優(yōu)方面的影響因素。

據(jù)媒體報道，湖北省宜昌市遠(yuǎn)安縣人民法院2020年至2022年勞動爭議糾紛案件的調(diào)解成功率達(dá)到100%。2023年，遠(yuǎn)安縣人民法院立案庭因優(yōu)異的調(diào)解成功率而榮獲宜昌市政法英模集體。

曹建軍發(fā)現(xiàn)，我國中西部地區(qū)的民事司法更容易達(dá)到高比率的調(diào)解成功率。據(jù)《中國新聞周刊》記者檢索，對調(diào)解成功率進(jìn)行宣傳的法院也多位于中西部地區(qū)。曹建軍認(rèn)為，相對而言，北上廣深的法院會審理很多疑難復(fù)雜的案件，不少案件能夠成為指導(dǎo)性案例，完成法院的考核指標(biāo)。而中西部地區(qū)的法院相對更追求調(diào)解成功率，提高調(diào)解成功率就成為法院獲得關(guān)注或突出成績的一種方式。

“如果訴前調(diào)解已經(jīng)成為一個法院的特色甚至評優(yōu)的主要指標(biāo)，那么法院對訴前調(diào)解成功率只會推高，不會輕易降低?！辈芙ㄜ娬J(rèn)為，一方面，這對當(dāng)?shù)胤ㄔ汉头ü俣允菢I(yè)績負(fù)擔(dān)，反映民事司法圍繞調(diào)解率過度“內(nèi)卷”的異化風(fēng)險；另一方面，這會對周邊法院乃至全國其他地區(qū)法院傳導(dǎo)調(diào)解上的工作壓力，過度追求調(diào)解率會影響到當(dāng)事人的合法權(quán)益和司法公正。

肖建華說，過度追求調(diào)解率，容易造成虛假數(shù)據(jù)或一些不正常的攀比，“比如強迫調(diào)解或違法調(diào)解等現(xiàn)象，都是過去曾經(jīng)發(fā)生過的問題。同樣的錯誤不應(yīng)當(dāng)再犯”。

《中國新聞周刊》記者在社交平臺看到，很多有調(diào)解經(jīng)歷的人都表示提交線上起訴后，無論選擇是否接受調(diào)解，都會自動進(jìn)入訴前調(diào)解的程序，這讓許多人表示不解。

曹建軍表示，隨著調(diào)解優(yōu)先原則的倡導(dǎo)推行，先行調(diào)解的自愿性逐漸變成調(diào)解前置的強制性，“可以先行調(diào)解”變成“應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解”，“裁決之前”變成“立案之前”，事先征求當(dāng)事人同意的原則性機(jī)制變成事后聽取當(dāng)事人異議的例外性機(jī)制。那么，糾紛當(dāng)事人在訴前可能遇到行政調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、社會調(diào)解、司法調(diào)解等不同組織的調(diào)解活動干涉，可能會激起當(dāng)事人對反復(fù)調(diào)解、糾纏調(diào)解、同質(zhì)調(diào)解的不滿情緒。

肖建華也告訴《中國新聞周刊》，有些案件的當(dāng)事人特別是商事糾紛的當(dāng)事人，不愿意調(diào)解，沒有訴前調(diào)解的意愿，就不應(yīng)當(dāng)強迫其進(jìn)入訴前調(diào)解。“現(xiàn)在我國沒有關(guān)于強制訴前調(diào)解的法律規(guī)定，有些地方法院將強制訴前調(diào)解作為一項司法政策，把所有案件都納入訴前調(diào)解的軌道，也是不妥當(dāng)?shù)?。?/p>

在工作過程中，王正陽發(fā)現(xiàn)，過度追求調(diào)解率也可能對案件產(chǎn)生不利影響。有時，部分當(dāng)事人是迫于裁判壓力，抱著得過且過的心態(tài)，在法院調(diào)解過程中，隨意達(dá)成調(diào)解協(xié)議，并不是真的想履行義務(wù)。簽訂調(diào)解協(xié)議時，當(dāng)事人履行義務(wù)的條件還是可能實現(xiàn)的，但后來發(fā)生了變化，比如當(dāng)事人投資失敗，降低了當(dāng)事人償還債務(wù)的能力，無力再履行調(diào)解書確定的義務(wù)，會讓案件重新回到法院的執(zhí)行層面，增加執(zhí)行壓力。另外，王正陽指出，很多當(dāng)事人在訴訟中需要提前保全對方的財產(chǎn)，但是通過調(diào)解程序，對方當(dāng)事人更早地知道了被訴的情況，就有可能惡意拖延案件時間，甚至是轉(zhuǎn)移財產(chǎn)。

實際上，最高法近年來也在強調(diào)不應(yīng)片面追求調(diào)解率。5月30日，最高法院黨組書記、院長張軍率調(diào)研組在云南展開調(diào)研，他在昆明市中級人民法院訴服中心調(diào)解咨詢窗口得知有兩位當(dāng)事人的專利權(quán)被侵犯，希望通過訴前調(diào)解解決問題。張軍表示，案件能夠調(diào)解結(jié)案，雙方當(dāng)事人也認(rèn)可，這樣的效果很好，“但法院在調(diào)解案件的同時，也要看侵權(quán)人能不能切實糾正自己的侵權(quán)行為。如果不能，還是要依法懲治，不能簡單地息事寧人了事”。

如何避免讓法院在提高調(diào)解率的過程中影響到當(dāng)事人的合法權(quán)益和司法公正？曹建軍認(rèn)為，可以通過民事訴訟法及其相關(guān)的司法解釋，增加非訴訟糾紛解決和訴源治理的監(jiān)督機(jī)制和制約機(jī)制。另外，還可以引入第三方的中立性評估，例如當(dāng)法院的調(diào)解成功率達(dá)到100%，法院要敢于公開調(diào)解成功的案件案號，并且允許第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，這樣才能公正地觀察和判斷訴前調(diào)解數(shù)據(jù)到底是否生發(fā)于內(nèi)部的實際需求，外部的推動是否依循法治手段且保持在合理的限度內(nèi)。

應(yīng)形成概念邊界和穩(wěn)定機(jī)制

“‘訴源治理’作為‘楓橋經(jīng)驗’與社會治理的融合戰(zhàn)略，吸引了中央、地方各機(jī)關(guān)、各部門的高度關(guān)注，被視為增進(jìn)社會和諧、提升人民群眾司法獲得感、推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的重要舉措?！辈芙ㄜ娬J(rèn)為，訴源治理在理念上是具有先進(jìn)性的。

不過，他同時指出，在推行訴前調(diào)解制度時，部分法院可能還會存在一些不規(guī)范的現(xiàn)象。

2022年6月，趙元被卷入了一場訴前調(diào)解。此前，趙元和甲某名下共有一個大型超市，甲某想從銀行借一筆貸款，但是沒有資質(zhì)，于是甲某以該超市作抵押，同時還借助名下有一家公司的乙某，在銀行拿到了1200萬的貸款。后來，甲某無力償還貸款，銀行起訴，法院進(jìn)行訴前調(diào)解。趙元表示，自己沒有接到法院的調(diào)解通知，沒有參與法院組織的線下調(diào)解，但是甲某和銀行在訴前調(diào)解的過程中簽署了調(diào)解協(xié)議，申請了司法確認(rèn)，調(diào)解生效后，趙元及其配偶的財產(chǎn)均被凍結(jié)。

調(diào)解執(zhí)行后，趙元向執(zhí)行局提出異議，并在法院提交了再審材料，仍在等待處理。趙元表示，自己不清楚訴前調(diào)解的流程，但認(rèn)為自己在不知情的情況下被執(zhí)行了。

趙元的女兒趙陽是一位在長沙執(zhí)業(yè)的律師，她對《中國新聞周刊》表示，就其個人工作經(jīng)驗而言，庭上調(diào)解的過程中，法官審核和解釋都比較嚴(yán)格，而訴前調(diào)解的程序是否規(guī)范，就要看當(dāng)?shù)胤ㄔ旱木唧w情況了。

曹建軍指出，主持訴前調(diào)解的主體應(yīng)該是什么，沒有明確規(guī)定，有些地方法院存在讓法官助理甚至是書記員進(jìn)行訴前調(diào)解的情況，有些法院會引入調(diào)解組織和調(diào)解員。

在訴前調(diào)解的流程中，調(diào)解組織和調(diào)解員自身的專業(yè)素質(zhì)和調(diào)解方式尤其重要?！吨袊侣勚芸吩谏缃黄脚_上看到，有部分當(dāng)事人圍繞訴前調(diào)解的負(fù)面反饋與調(diào)解員息息相關(guān)。

調(diào)解員的組成比較多元。根據(jù)九畹溪人民法庭的宣傳文章，其會選聘德高望重的基層黨員和鄉(xiāng)賢能人擔(dān)任調(diào)解“專家”。玉樹市人民法院在一篇文章中提到，特邀調(diào)解經(jīng)驗豐富、工作能力較強的退休法官聘任為調(diào)解員。在云南省廣南縣人民法院成立的訴前調(diào)解機(jī)構(gòu)“民族調(diào)解工作室”中，調(diào)解員是當(dāng)?shù)赝诵萆贁?shù)民族干部。調(diào)解員的資質(zhì)如何認(rèn)定？這個流程由法院掌握，整個過程仍缺乏監(jiān)督。

在曹建軍看來，訴源治理從2019年推開至今，還沒有形成概念邊界和穩(wěn)定機(jī)制，目前甚至呈現(xiàn)出格局?jǐn)U張化、概念模糊化、導(dǎo)向同質(zhì)化、改革口號化的問題。

以格局?jǐn)U張化為例，曹建軍說，法院追求中心主導(dǎo)地位、包攬糾紛解決工作，加重了法官在審判之外的工作負(fù)擔(dān)與現(xiàn)實壓力，可能損害法官中立角色，引起實踐的失范甚至異化的風(fēng)險。他認(rèn)為，法院應(yīng)該在訴源治理機(jī)制中回歸輔助者的角色，積極尋求政府及其職能部門、社會自治力量的協(xié)助配合，應(yīng)以糾紛的可訴性為標(biāo)準(zhǔn)提供訴前糾紛化解的方案與服務(wù)，明確訴源治理與訴訟裁判的界線。

“各地改革為推陳出新、追求特色，不斷擴(kuò)張訴源治理的內(nèi)容，持續(xù)加重法院的負(fù)擔(dān)?！辈芙ㄜ娬J(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)以體系化的程序規(guī)則明確訴源治理在網(wǎng)格化、強制化、運動化方面的限度，警惕行政化傾向和管控性思維。只有司法與行政保持適度的異質(zhì)化與距離感，行政之外的社會治理渠道才能維持暢通和有效。

(文中許夏、趙元、趙陽為化名，實習(xí)生陳袁對本文亦有貢獻(xiàn))

《中國新聞周刊》2023年第25期

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